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理论调研

 

地税局:运用质量管理原理构建惩防体系

 

作者:袁永良    来源:本站    录入:admin    更新时间:2006-9-21 11:47:00    浏览:

    编者按:江苏省丰县地税局从政治和大局的高度出发,主动作为,积极创新,运用ISO国际质量管理原理,结合本单位实际,认真贯彻落实《实施纲要》,取得了显着成效。此举不仅得到省、市领导机关肯定,也赢得了社会效益和经济效益双丰收。2005年,在徐州市地税系统规范化管理综合考核中,该局名列第一,通过“省级文明行业”验收;截至今年5月底,该局的税收收入超过2004年全年总量,比去年同期增长66.61%,并得到服务对象和人民群众的好评。

    2005年1月,中共中央颁发了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》(以下简称《实施纲要》)。这是当前和今后一个时期深入开展党风廉政建设和反腐败工作的指导性文件。中央明确要求,各级党委(党组)要把建立健全惩治和预防腐败体系(以下简称惩防体系),作为一项重要政治任务抓紧抓好,要抓紧制定贯彻落实《实施纲要》的意见和办法,各地区各部门对贯彻执行《实施纲要》的意见和建议,及时报告中央。国家税务总局党组根据中央的精神,及时制定了《关于建立健全税务系统惩治和预防腐败体系的实施意见》(以下简称《实施意见》),并明确要求,各级党组要把惩防体系的贯彻实施纳入税收事业发展的总体规划,列入重要议事日程,作出总体部署;要注意推广好的经验和做法,发挥示范作用。根据上述精神,江苏省丰县地税局从政治和大局的高度,认真学习了《实施纲要》和总局的《实施意见》,在工作中主动作为,锐意创新、大胆探索,通过运用ISO国际质量管理原理,在落实《实施纲要》、建立健全惩防体系上,取得了明显成效。这一做法不仅得到江苏省地税局纪检组、监察室领导的肯定,也得到了徐州市纪委、监察局领导的赞扬。更为重要的是,通过实施这一做法,还使我局实现了经济效益和社会效益的双丰收。2005年,我局被评为丰县民主评议机关先进单位,通过了省级文明行业验收,窗口单位获得了“省级青年文明号”和“省级巾帼文明示范岗”荣誉称号;在徐州市地税系统规范化管理综合考核中,我局名列第一名;徐州市纪委、监察局将我局定为首批“廉政文化进机关”示范点。此外,我局还于近期涌现出了省劳模和市级优秀党务工作者。从去年开始,先后已有60多家单位到我局参观学习了构建惩防体系的做法。我们的主要做法是:

基层单位构建惩防体系面临的困惑,让我们积极探索

    构建惩防体系是一项复杂而艰巨的系统工程,基层机关对什么是“体系”、“体系”由哪些要素组成,“体系”如何运作、如何监测、如何体现运行效果等问题理解还比较模糊,致使在落实《实施纲要》过程中出现了一些困惑和问题。其一,“无从下手论”,认为《实施纲要》是中央提出的纲领性文件,在基层无从下手,只能被动接受,处处听从上级的安排;其二,“制度整合论”,认为《实施纲要》不过是要求加强制度建设,无非起草个意见或文件,就仅仅将以前制定的有关党风廉政建设制度汇编成册,再成立一个党风廉政建设领导小组,就算建立了惩防体系;其三,“片面论”,《实施纲要》规定了教育、制度和监督三大环节,每一个环节又都是一项内容庞大的工作,有的单位简单地抓住体系的一个方面大做文章,认为这就是贯彻了《实施纲要》;其四,“万能论”,认为《实施纲要》对基层单位如何建立惩防体系规定的已经十分完备,只需要简单予以实施就可以了。其实,《实施纲要》是指导工作开展的纲领性文件,其内容主要针对宏观领域的一些工作重点,并不能具体反映广大社会领域、千千万万个基层单位的实际情况。因此,在贯彻落实《实施纲要》上,绝不能简单照搬照抄,而是要依据其精神,用科学的理论作指导,规划并构建符合本单位实际情况的惩防体系。
 
    省地税局在全省地税系统引入ISO国际质量管理体系规范业务工作,为我们构建惩防体系提供启示
 
    ISO9001标准,是国际标准化组织集中了各国质量管理专家和众多成功企业的经验,制订的质量管理体系标准。由此标准建立的管理体系是指一个组织内部建立的、为保证产品质量所采取的系统的质量管理活动。2004年,江苏省地税局积极引入这一标准,并在全省地税系统予以推广。全系统普遍按照ISO9001国际质量标准建立了质量管理体系,这大大提高了全省地税机关的行政和业务管理水平。丰县地税局在建立质量管理体系工作中,经过认真研究和分析,深深感到建立质量管理体系和构建惩防体系有许多共同点。建立质量管理体系,重在纠正和预防管理活动中的不当行为,消除其产生的直接原因和潜在因素,降低管理成本;而建立健全惩治和预防腐败体系,目的是更加有效地预防腐败,使领导干部不犯或少犯错误,二者的目标具有非常近的相同性。质量管理体系通过机构、程序、过程、改进四个方面的管理来保障质量。机构就是使一个单位内各部门和岗位明确职责,程序就是形成文件化的监督制度,过程就是对工作流程进行过程监控。这三者可分别对应于惩防体系中的教育、制度和监督。质量管理体系有着一整套成熟的体系策划方法,从收集资料、确定质量方针和目标、分析当前实际情况、确认各单位岗位的职能分工、对过程策划等都已形成了非常成熟的体系方案。这些成熟的管理方案是质量管理体系的基础性工作。如果把落实《实施纲要》的主要内容进行科学合理地分解,将其纳入质量管理体系之中,并加以规范化,通过质量管理体系的成熟运转模式,对腐败行为进行有效控制,则可大大提升落实《实施纲要》的实效性。有了上述认识,我们决定着手探索将质量管理原理与贯彻落实《实施纲要》深度融合,积极探索构建惩防体系,为基层税务机关加强党风廉政建设开辟一条新途径。经过一段时间的摸索,我们认识到,要做好这项工作,不仅要对国际质量管理原理非常熟知,真正掌握其内涵,还必须注意准确理解和把握惩防体系中的相关概念及内在联系,用科学的方法去规划和对其内容进行合理分解。在此基础上,我们确立了构建惩防体系总的工作原则和思路。首先,我们收集了近年来有关党风廉政建设的全部文件,在认真学习的基础上,进行分类整理,从总体上掌握了近年来党风廉政建设的总体要求;其次,明确了建立惩防体系的目标和原则;第三,认真分析了我局党风廉政建设工作的现状;最后,确定我局构建惩防体系的工作职责和分工,并组织对整体工作进行分解、梳理和落实。

                              找出廉政因素,确立监管点

    《实施纲要》明确了构建惩防体系要在教育、制度和监督三方面下功夫;国家税务总局针对落实《实施纲要》,提出了建立“明确的责任机制”、“长效的教育机制”、“严格的制度保证机制”、“严密的监督制约机制”、“严厉的惩治机制”和“科学的预警机制”。我们感到,要将这些要求落到实处,将构建惩防体系具体化,就不能与管理工作形成“两张皮”,应将构建惩防体系融入管理之中。质量管理体系要达到对质量的有效控制,必须首先明确哪些因素可能影响质量,并针对这些行为进行过程控制,从而达到预防的目标。我们认为,构建惩防体系也是如此,一定要明确在实际工作中,哪些行为可能促进党风廉政工作,哪些行为可能导致不廉洁行为产生。只有把这些行为全部查找出来,逐个分类梳理,对这些行为进行加强监控和管理,才能真正发挥惩防体系的作用。我们把这些行为统称为廉政因素,按照其对党风廉政建设产生的积极作用和消极作用,将其分为积极的廉政因素和消极的廉政因素。我们所建立的惩防体系,目的就是要预防腐败行为发生,这就要求我们在日常管理中,大力倡导积极的廉政因素,着力避免或消除消极的廉政因素。税务系统的廉政因素一般分布在税款核定、发票管理、行政审批、税务稽查、大额采购、招投标、人事管理等环节。廉政因素在不同岗位的表现形式是不一样的,例如有的分局税源少,税收任务重,就要防止“买税”、“引税”等不廉洁行为;负责采购的部门要防止采购过程可能出现的不廉洁行为;人事部门要防止在人事管理工作上出现的不廉洁因素。为了准确、全面地找出影响工作的各廉政因素,我们要求各单位、各部门要发动全体人员,认真查找可能存在的廉政因素。查找本单位、部门存在的廉政因素,在为构建惩防体系打基础时,也积极地促进了各单位、部门党风廉政建设。 

 把握重点,确保监管效果的最优化

    惩防体系并不是也不可能对全部管理行为都进行有效监控。一个小单位产生不廉洁行为的因素可能有很多,但并不是所有因素都要纳入严密监控范围,重要廉政因素才是监控的重点。所谓“重要廉政因素”,就是可能对党风廉政建设产生重大影响的积极或消极的因素。对于重要廉政因素的产生,我们组织专门人员对各单位已查找出的廉政因素,根据其发生频率、对党风廉政建设的影响程度等因素进行打分,然后从高分到低分排名,将达到预定分值的廉政因素确定为重要廉政因素。通过努力,全局共确定了30个重要廉政因素,同时,我们根据这些重要廉政因素,还制定出了全体人员必须遵守的173项覆盖全局税务工作的廉政行为准则,对于易发生腐败行为的环节完全具体量化,具有极强的可操作性。可以这样讲,只要把这些行为准则监控好,全局系统就基本上没有发生腐败行为的可能性。为了把上述内容落到实处,我们还专门印发了廉政管理手册,囊括了惩防体系涉及的主要内容,并对30个重要廉政因素和173项廉政行为准则,非常清晰、完整地表述出来,这里要说明得是,廉政管理手册不仅表述出其内容,而且对违反这些内容的行为,以及如何预防和监控都作了详细说明。此手册做到人手一本,让人人皆知并遵守。对于确定的重要廉政因素,我们落实了具体的监控部门,由负责的监控部门制定出重要廉政因素管理方案。管理方案制定要针对具体的廉政因素,该建立制度的建立制度,该分解权力的分解权力,该接受监督的就通过政务公开等形式一定要接受监督。方案确立后,落实是关键。为了做好这项工作,我们建立了备查的惩防体系运行记录,并由纪检组、监察室定期组织检查,发现存在的问题及时采取纠正措施。另外,廉政因素是变化的,如果消极廉政因素控制得好,就会转化为积极的廉政因素。一些没有纳入惩防体系的廉政因素,由于外界环境的变化也有可能会转化为廉政因素。所以,廉政因素要定期评审,重新查找、评分和确定。通过这样的持续改进,才能切实发挥惩防体系的长效作用。

 开展廉政文化建设,发挥惩防体系的教育作用

    建立质量管理体系特别重视教育培训的作用,将其作为建立质量管理体系的基础性工作,并要求具有完善的培训机制。同样,《实施纲要》也明确指出了教育在惩防体系中的重要作用。教育重在预防,解决人们在思想上不想腐败的问题,这对于成功构建惩防体系具有重要的不可或缺作用。正是考虑到这一点,我们对党风廉政教育予以高度重视,切实发挥其在构建惩防体系中的重要作用。为了做好这项工作,我们从地税局的实际出发,把党风廉政教育融入到地税文化的建设中,改变了过去党风廉政教育一定程度上停留在纪律宣传上的倾向,切实把党风廉政教育融入到地税文化的各个方面,形成了宣传、教育、帮助、纠正、规范、奖罚等完整的党风廉政教育体系,并使之成为一种规范。尤其是我们通过深入地大力开展廉政文化建设,把党风廉政教育的内容由抽象变得具体,将反对的和倡导的内容具体为规则,在全局上下形成了只要是正确的事情就会得到鼓励,错误的事情就会受到处罚的氛围,把廉洁要求内化为全局员工的一种价值导向,收到了较好效果。我们开展廉政文化建设的经验得到了徐州市纪委、监察局的大力支持和肯定,并把我局定为廉政文化建设的示范点。

 不断改进,促进惩防体系长效运行

    建立质量管理体系要求要建立一整套相关的文件体系。落实《实施纲要》、构建惩防体系,同样也需要相应的系列文件作支撑和说明。我局自2005年来,先后组织人员编写了一系列有关惩防体系的文件。但是,这里必须强调的是,构建惩防体系绝不是像质量管理体系那样,完全走第三方认证的模式。实践证明,那样做往往会因为烦琐的文件和记录,使控制要求在实践中得不到坚持。我们构建惩防体系主要是引入质量管理体系的科学理念。因此,我们提倡文件的通俗化和简单化,让没有接触ISO质量管理体系的人也能一目了然,对其容易理解和掌握,这也是确保惩防体系有效运行的重要条件。落实《实施纲要》、构建惩防体系要落到实处绝不是仅仅开个头就万事大吉,而是一项必须长期坚持的工作。运用质量管理科学原理构建惩防体系就是要解决系统运行的落实,实现时时监控的目的,这就要求平时能够保持记录的准确性和有效性,定期检查运行中存在的问题,并及时采取相应的纠正或预防措施。在解决监控问题上,我们开发建成了《丰县地税清风网》,不仅将其建设成为廉政文化的平台、廉政教育的场所,也使惩防体系运行的相关记录全部实现电子化,所有内容实现了网上审阅,惩防体系的运行检查也全部在网上实施。通过运用现代信息化手段,使惩防体系的运行实现了公开、透明和真实,切实地发挥了惩防体系的重要监控作用。

 惩防体系建设初见成效

    我们通过运用质量管理原理建立起来的惩防体系,目前,在工作实践中已初步见到了成效。
    将监督融入管理,实现了工作高效的目标。运用质量管理原理确定的廉政因素是在工作的流程之中的具体行为,本身就是管理的对象。通过深度融合,使管理本身也成为惩防体系中监督一环的重要组成部分,让每个管理者既是监督者,也是被监督者,做到条块清晰无盲区,环环相扣不缺位,管理过程不重复,让管理和监督在同一过程中完成,从而,实现了工作高效的目标。与此同时,由于领导所在的工作环节和部位的重要性往往涉及的都是重要廉政因素,所以在惩防体系运行中也是审核检查的重点,达到了对重点环节和重点部位监督的目的。
    通过对程序的明确,实现了监督制约的具体量化。运用质量管理原理建立惩防体系,通过对积极廉政因素和消极廉政因素的查找和明确,改变了以往党风廉政建设制度原则性多,具体量化少的问题,以及以往在实际监督工作中存在的诸多监督主体责任和权力不明确,监督对象缺乏确定性,规定内容原则化,执行缺乏程序规定,评价缺乏量化标准等问题。通过查找廉政因素,审视单位的全部管理工作的每一个环节,规范不同类、序问题,形成规范的流程,对不同类型的问题在制度规定中都作出明确的程序规定,使之一目了然,确保了各项制度都能够执行到位,避免出现互相推卸责任和“扯皮”现象。
    惩防体系运用过程控制的方法建立了预警机制。预警是对可能发生的问题或已出现的苗头性、倾向性问题进行预先警示和防范,做到未雨绸缪,防范于未然。运用质量管理原理构建的惩防体系坚持在日常工作中对廉政因素时时进行过程控制,能够在工作中发现和遏制苗头性、倾向性问题,做到有过即改、有错即纠,防微杜渐,使我们的干部不犯或少犯错误。尤其是重点围绕税收管理员制度的落实和领导干部行政管理权的行使,以预防为核心,摸索出具体的工作指标,真正起到了预警的作用。前一段时间,我们专门开展了一次廉政管理审核,发现并改进了4个主要问题。
    惩防体系为加强日常监督和管理发挥了积极作用。惩防体系的建立健全了加强监管的相关制度,并由于推行信息化管理,避免了“人情因素”的负面作用,使这些制度在实际工作中得到了不折不扣地落实。以对上缴礼品、礼金的规定为例。全局干部一年来,上缴了无法退回的礼品、礼金、有价证券折合人民币30万元,其中仅局领导就上缴近10万元,这就有效地预防了腐败现象的发生。
                                (作者系丰县地税局党组书记、局长)

 
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